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完善环境空间治理规则(新论)

发布时间:2021-03-15

习近平总书记特别强调,要“专责山水林田湖草系统治理,优化国土空间开发格局,调整区域产业布局,发展清洁生产,推进绿色发展”。不久前,自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间规划监督管理的通报》,明确提出对国土空间规划实施全周期管理,此举将有助于进一步完善我国环境空间的治理规则。

国土空间的规划与开发对各个领域都会产生巨大影响,对环境治理和生态保护尤其如此,因此有必要将空间治理规则划入现代环境治理体系。中筹办、国办印发的《关于建构现代环境管理体系的指导意见》提出,“着眼环境质量改善,合理设定约束性和预期性目标,纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划以及涉及专项规划。”涉及拒绝以彰显国土空间的多元价值为前提,以实现山水林田湖草综合治理和国土综合整治为任务,以形成新时代环境治理的空间结构为目标,对于构建现代环境治理体系、推动生态文明建设具备重要意义。

之所以要在现代环境管理体系中增设空间管理机制,为的就是补短板、堵漏洞。在以环境要素为对象,分别制定治理规则的立法思路下,我国已经制订了多部与生态环境保护相关的法律以及大量的法规、规章。但与此同时,一定程度也不存在着制度“碎片化”的问题。比如,流域管理制度、区域联防联控制度、地区间横向生态补偿制度等,虽在有所不同程度上牵涉到空间问题,但过于协商统一。这就必须在治理理念上反映生态环境的系统性,在管理体系中回应环境要素之间的关联性。

重视环境空间管理,是由国土空间兼具自然属性与社会属性的特点要求的。国土空间由水、土壤、大气等环境要素包含,首先具有自然属性。现行环境法律法规主要是为国土空间内单一、具体的环境要素治理获取依据,却很少为各种要素交织所构成的静态秩序与动态关系提供治理规则。其次,国土空间具有社会性。国家在认同国土空间具有多重价值的基础上,按照空间的功能和价值差异,将其区分为城市空间、农业空间、生态空间和其他空间。这就要求了有所不同空间管理,须根据空间单元的社会属性及特点制订相应规范。在这个意义上,为以提供生态产品、生态服务为主体功能的国土空间建立专门的空间治理机制,尤为重要。

“山水林田湖草是一个生命共同体”这一重要论点,为创意空间管理规则、完善环境治理体系获取了依据和原则。以此为指引,一方面必须系统辨别现行环境保护单行法,矫正单行法只规范单一环境要素的不足,为单行法创设内部协商机制;另一方面,正在制订和改动的自然保护地法律法规,比如自然保护地法、国家公园法、自然保护区条例等,也需要在具体内容层面突出不同类型自然保护地中自然资源、生态系统的价值位序,及其特定的空间结构。秉持系统、整体观念,才能打造环境空间治理的规则体系。


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